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移民政策如何形成良性循环?

��Դ��FT中文网 ���ڣ�2016-10-23   ������1384
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基于我的经验,为了创造一种良性的移民循环,移民政策应该优先考虑渴望并有能力成功融入的自立移民。

“夜晚的世界是多么悲哀啊!如果你曾背着一个难以承受的重担走过世界,你就会明白这一点。”

 

——布尔加科夫《大师和玛格丽特》第32章《永久避难所》

 

“孤独的人们啊,他们从哪里来?孤独的人们啊,他们属于哪里?”

 

——披头士歌词

 

目前,国际人口迁移已经吸引了空前的公共关注。除了欧洲严峻的难民危机外,“绝望孤狼”恐怖主义现象近期也在许多国家更频繁地出现,袭击者经常是移民。这也许不幸地证明了,移民问题可以造成道德、心理与精神方面的困境。

 

在许多国家的公共讨论(包括美国大选和英国脱欧公投)中,一个无处不在的问题是,本国是否需要外国人,是不是应把他们赶走。尽管许多学者言之成理地主张,移民能给一国带来经济好处,文化交流也有利于知识的获取,但民众仍然有一种合理的不安全感,或是当听到有关恐怖主义的消息的时候,或者仅仅是对外貌、习惯不同的人感到不悦。

 

心理学家认为,人类有一种天然的寻求归属的需求。因此,从移民的视角来看,如果融入一个社会面临重重困难,如签证、居住许可、工作许可等方面无穷无尽的法律障碍,这就会令人倍感挫折。但移民的观点经常会被低估,这就导致,只有亲身经历的人才能全面理解这种挫折感,而大多数从未在外国生活过的人,则通常根本不会意识到这个问题。

 

在过去的将近20年里,我以不同身份介入过移民问题——移民、学者、联合国难民署的援助人员。根据我的经验,我认为有一些简单的办法,既能节省政府的资金,又能大大缓解移民的受挫感。我的观点可以总结为一个原则:为了创造一种良性的移民循环,移民政策应该优先考虑渴望并有能力成功融入的自立移民。

 

形成更公正的看待移民的心理

 

许多人批评,在移民等领域实行“达尔文主义”原则,帮助“最能适应者”,是太过资本主义、甚至太过犬儒的做法。不过在我看来,这不是说我们不要向急需帮助者施援,而是说,在任何资源有限的情况下,我们都应该首先援助愿意“积极地”接受援助的人。这是指,接受援助的移民应当证明,他们有能力利用资源实现自立,最好是达到能反过来帮助其他人的程度,这就能形成一种良性循环,并降低最初援助他们的人的负担。

 

但不幸的是,许多国家的移民和庇护政策引发了恰恰相反的恶性循环。这些政策限制适合移民者的机会,将主要援助资源用于帮助那些绝望的人,但最终造成了大量的浪费,包括维持官僚化的移民管理机构的费用。这些政策最终导致几乎所有人都不开心,既包括移民,也包括本国国民:一些劳动者失去了就业机会;一些雇主的自由雇工权受限;与外国人建立亲属关系的人,也会体验到对方的挫折经历。

 

总体事态证明,每当异文化外国人的人数变得足够多时,社会紧张就会加剧,而不论哪一方成为少数群体,其处境都必然会变得脆弱。理论上说,任何国家都有可能染上极端民族主义,甚至于做出集体决策,驱逐所有外国人,就像自古以来犹太人的遭遇证明的那样。在这样的情况下,对外国人而言最好的保障是,赋予他们公民权。但是,如果越来越多的外国人成为公民,迟早“外来公民”就会变成多数,本地居民变成少数,就像罗马帝国所经历的那样。“新大陆”的大部分地区也有类似的经历。在未来几十年里,类似的变化可能在欧洲很多地方发生,包括我的祖国俄罗斯。

 

寻求移民难题的解决方案,就像莎士比亚说的“生存还是毁灭”一样,令人两难。但这个问题涉及的是有情感、有快乐与痛苦的鲜活的人,所以我们应该努力保持一定的公正性。为此应考虑两个问题:第一,外国人移民到某国的原因是什么;第二,在什么时候和什么条件下,应该授予移民公民权,至少在法律上不再将其视为外国人。

 

负担、收益与人道主义

 

移民通常分为两类,自愿移民与被迫移民,前者通常指经济移民,后者通常指难民。尽管“难民”一词的法律含义有多样性,但为简明起见,我把被迫迁移的人都称为难民。联合国难民署估计,当前全球有6530万被迫流离失所的人,比十年前高了两倍多,而且正在以每天3.4万人的速度增长。

 

不幸的是,在对待难民时,国家利益和机构利益经常会压倒对难民个人经历的考虑。各国目前面临的一个重要问题是所谓的“负担分摊”问题:如果一国发生一场战争,导致大量难民流亡,而接纳难民又几乎肯定会造成经济及其他成本,在这种情况下,哪些国家应该为收容难民负起责任?

 

一个理所当然而且符合公正原则的回答是,哪些国家为战争的爆发负责,就应该承受难民带来的成本。但现实中,如果这些国家与难民母国正处在冲突状态,难民也许会觉得那里不安全,在情绪上不愿意去,同时,地理距离、法律障碍等原因也会导致难民无法前往。因此,直接承受难民负担的国家将成为冲突区域周边的国家,如叙利亚冲突中的土耳其,或者在冲突中中立的国家,如乌克兰冲突中的中国(这似乎有些奇怪但根据我们的分析的确应包括中国)。

 

让这些国家承受难民负担也许显得很不公平,除非它们能有效地将难民纳入本国经济,并赢得利益。历史上的著名例子是,二战中逃离欧洲涌入美国的难民,给美国科技发展带来了巨大的好处,爱因斯坦就是最杰出的一个例子。

 

但是,二战难民带给美国的好处并非常例。在“联合国难民公约”(联合国难民署负责其执行)之下,许多国家制定了极为复杂、成本极高的“官僚主义、条文主义”程序来确认难民。要通过确认程序,可能需要几年、甚至十几年,还可能发生可上诉至最高法院的法律纠纷。这会给政府和私人造成资金损失、时间浪费和机会流失。

 

受关注较少的另一个问题是,一些处境类似于难民的移民。这些移民在外国生活了很长时间,基本上失去了与母国的所有联系。欧洲在二战后的经济繁荣时期引入了大量移民,随着这些移民年纪增大,大多数欧洲国家向其开放了入籍程序。


在中国,目前为止外国移民的法律地位问题一直没有受到多少关注,因为其占人口的比例很低。因为人数少,所以政府也能以特殊对待而非系统化的方式处理移民事务。但这一情况可能在近期改变,因为改革开放初期进入中国的外国人将达到退休年龄,同时更多移民将会来到中国定居。

 

处理原则:迅速、有效、简单

 

2006年,我曾协助一个法国移民机构简化其移民和公民申请程序。我认为我们采取的一些简单的措施,既有助于缓解移民的紧张情绪,也能节省政府资金,并可由其他国家的决策者借鉴。

 

首先我们确定,优先考虑法语流利、能正确填写申请表格的移民,这是一种公正的做法。尽管这看起来是常识,但不一定所有人都意识到了这一点,因为政府政策规定,官员应当鼓励移民学法语,帮助他们填写申请表,以支持他们的“融入”。我们做法的不同之处在于,对那些已经做了必要的努力来学习法语、为融入社会做准备的人,我们优先考虑,这会激励其他人自发向他们学习。

 

第二,我们觉得,把资金花在增强移民能力、能带来知识或经济产出的项目上,要比用于确保限制移民措施的执行好得多。比如,假设有两个选择,一个是为愿意提升语言技能的移民设立学习班,另一个是给没有犯罪嫌疑的移民买回程船票,这些移民的唯一错误是未能严格遵守复杂的、经常是自相矛盾的移民法规。我们把政府资金花在哪一项上更好?我们发现第一项大体上是更理性的选择。

 

显然,移民政策设计的一个重要变量是,接受国愿意将其劳动力市场向移民开放、允许移民与本国国民竞争的程度。基于我(可能有些主观的)观察,对本国国民保护较少的国家(大多是普通法国家)会比更惧怕竞争的国家(通常是大陆法系国家)更顺利地解决移民问题。

 

例如,当2004年欧盟扩围、十个新成员国加入时,英国、爱尔兰和瑞典是仅有的三个立即向新成员国劳工直接开放国界的国家,而其他国家大都实行了过渡性限制措施。又如,我曾在世界银行工作,这个国际组织主要实行美式管理文化。世界银行鼓励员工介绍达到条件的配偶申请空缺职位。一份指导意见很直接地说明,聘用员工配偶既能让员工心理变得更稳定,又能节省新人培训费用,因为“你在家与配偶分享工作经验时就已经培训了他们”。

 

基于此,一些想法可能对中国有参考价值。一个是,允许外国学生合法地拥有兼职工作,这已经是许多国家的做法。这项简单的政策可以提高学生的自立程度,降低其对奖学金的需求。另一个是,向本国人的外国配偶开放劳动力市场。家庭团圆是一项价值观,家人应该被允许待在一起,在这种情况下,如果本国人的外籍配偶没有就业权,或者就业受到一定条件的限制(后者是中国的情况),那么随之而来的问题就是,谁来养活这些外籍配偶及其子女?这种政策最终惩罚得最狠的人,很可能不是外籍配偶,而是本国公民。

 

让我用一则轶事结束本文。法国中央政府规定了必须遣送出境的外国人数的目标,为了完成该目标,一个法国警察情报部门有次想出了一个很绝的“高卢幽默”办法。2007年1月1日,罗马尼亚将加入欧盟,在那天之后,罗马尼亚人再次进入法国就不再需要签证。2006年12月,这些警察情报人员与一些罗马尼亚非法入境者达成了一项秘密交易:他们将花政府资金“在圣诞节前夕遣送他们回国”,但在圣诞节假期后,他们就可以安全返回法国了。显然,这项安排成功地实施了,但如果被公之于众,显然会让很多法国人,而且不仅是法国人,感到多么嫉妒啊。

 

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